Lula vai terminar mandato com dívida maior do que o prometido no lançamento do arcabouço fiscal

A atual gestão Lula deverá terminar o mandato com um endividamento maior do que o prometido no lançamento do arcabouço fiscal. À época, o cenário-base da equipe econômica era que a regra para as contas públicas estabilizaria a dívida do País em 76,54% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2026 — no último ano de mandato.

A pouco mais de um ano do encerramento do governo, no entanto, a previsão dos analistas indica que a dívida brasileira vai se aproximar de 84% do PIB em 2026.

O elevado endividamento do País tem preocupado os investidores. Mais do que o crescimento da dívida previsto até o fim da terceira gestão Lula, não há indicação, por ora, de que o Brasil vai conseguir estancar esse aumento nos próximos anos. Entre os analistas, há um consenso de que o próximo governo — seja qual for — vai ter de adotar medidas de ajuste para as contas públicas.

“Quando a regra fiscal é crível, ela indica aos agentes do mercado que o governo se compromete com um determinado padrão de conduta fiscalmente responsável, capaz de entregar as contas públicas em ordem em algum prazo factível do tempo. O que acontece é que essa regra, por uma série de razões, não consegue mais trazer essa credibilidade”, afirma João Pedro Leme, analista da consultoria Tendências.

Na prática, o arcabouço fiscal não tem sido capaz de entregar resultados primários robustos e positivos — aqueles que não consideram o gasto com juros. E pior: as metas do governo estão mais frouxas desde abril do ano passado.

“Hoje, você precisaria de um superávit primário superior a 1,5% do PIB, de quase 2% do PIB, para estabilizar a dívida no nível em que ela está”, acrescenta Leme.

Em 2025, a meta de resultado primário é zero. Em 2026, o governo promete alcançar um superávit primário de 0,25% — sempre há uma margem de tolerância de 0,25 ponto porcentual para mais ou para menos. No roteiro inicial do desempenho do arcabouço, a equipe econômica prometia um superávit de 0,5% do PIB em 2025 e de 1% do PIB no ano que vem.

Entre os especialistas, a avaliação é de que a situação fiscal brasileira é fruto da gestão das contas públicas do governo, mas também tem uma grande parcela de contribuição de decisões do Congresso Nacional.

“O governo tem tido um déficit acima do esperado, e eu acho que a culpa é dividida entre o governo e o Congresso”, afirma Luis Otávio Leal, economista-chefe da G5 Partners. “O Haddad tem razão quando fala que várias medidas foram propostas pelo governo para reduzir os gastos, mas elas foram barradas no Congresso por questão de lobby ou por briga política”.

Procurado, o Ministério da Fazenda informou que as previsões para a dívida brasileira mudaram “devido a diversos fatores não previstos à época do lançamento” do arcabouço fiscal e ressaltou que “é nítido o processo de consolidação fiscal, com melhora das contas primárias fruto do esforço de recomposição da base arrecadatória do governo e das medidas de contenção das despesas obrigatórias”.

Entre os fatores não previstos, a Fazenda cita o pagamento de precatórios — herdados da administração Jair Bolsonaro —, a compensação aos Estados por causa da redução no ICMS (Imposto sobre circulação de mercadorias e prestação de serviços) cobrado sobre combustíveis, energia elétrica, comunicações e transporte coletivo em 2022 e as despesas com as enchentes no Rio Grande do Sul no ano passado.

“Importante pontuar que o fim da dinâmica de postergação do pagamento dos precatórios gerou também uma despesa adicional nos anos de 2025 e 2026 não prevista em março de 2023, momento em que as projeções para o lançamento do novo arcabouço foram feitas”, afirmou a Fazenda.

Nova regra fiscal

Apresentado no fim de março de 2023, o arcabouço fiscal foi criado em substituição ao teto de gastos e se transformou na grande aposta do terceiro governo Lula para o controle das contas públicas — um problema que assombra o País há quase uma década.

A regra fiscal não conseguiu dar conta do crescimento acelerado das despesas obrigatórias. Como promessa de campanha, o governo Lula voltou a dar um reajuste do salário mínimo acima da inflação, o que amplia os gastos com programas sociais e Previdência. Além disso, as despesas com saúde e educação voltaram a estar atreladas ao comportamento da receita.

Para tentar fechar a conta, o governo passou a apostar em uma estratégia de aumentar a arrecadação para conseguir cumprir o resultado primário, sem mirar tanto o lado das despesas. A equipe econômica chegou a anunciar o colapso das contas públicas em 2027.

“O arcabouço era inconsistente desde que foi proposto”, diz Marcos Mendes, pesquisador do Insper. “Havia uma inconsistência com as decisões já tomadas pelo governo, de mudar a política do salário mínimo e a indexação de despesas de saúde e educação à receita, aumentar o Bolsa Família, além do impacto da PEC da Transição".

Formalmente, a equipe econômica tem cumprido a meta de resultado primário — aquele que não considera o gasto com juros — e promete atingir os alvos neste e no próximo ano. Mas o que ocorre é que uma parte das despesas acaba sendo computada fora da meta de resultado primário — o que, na prática, leva a um aumento da dívida.

Recentemente, por exemplo, o governo retirou da meta R$ 5 bilhões por ano com projetos de Defesa e recebeu o aval do Congresso para tirar R$ 10 bilhões da meta de déficit das estatais. Também integra a lista de exceções parte do pagamento de precatórios, entre outros.

Os parlamentares também deram aval para que a equipe econômica mire o piso da meta fiscal, o que evita que o Executivo seja obrigado a congelar até R$ 34 bilhões a mais em gastos em 2026, ano eleitoral.

“A estratégia de perseguir o limite inferior da meta já demonstra uma propensão expansionista, porque o limite inferior seria para acomodar os acidentes de percurso”, afirma Mendes.

Juros em alta

Uma parte do aumento do endividamento decorre do aumento da taxa básica de juros. No lançamento do arcabouço fiscal, a equipe econômica trabalhava com um cenário de queda da taxa básica de juros (Selic). Ela estava em 13,75% ao ano e a expectativa era de que a Selic terminasse o governo Lula em 9%.

“Na apresentação do arcabouço fiscal, o governo contava com uma redução gradativa do custo dos juros na dívida”, afirma Leal, da G5 Partners. “Ele esperava para o final de 2026 uma economia de R$ 186 bilhões na conta juros. Mas, na verdade, desde o final de 2022, ela vai subir R$ 554 bilhões até o ano que vem”.

Hoje, a taxa de juros está em 15% — no maior patamar em quase duas décadas — e deve encerrar o próximo ano no patamar de 12%, de acordo com o último relatório Focus, divulgado semanalmente pelo Banco Central.

Nas suas decisões, o Comitê de Política Monetária (Copom) tem chamado a atenção para a situação das contas públicas. Na reunião de dezembro, destacou que acompanha “como os desenvolvimentos da política fiscal doméstica impactam a política monetária e os ativos financeiros, reforçando a postura de cautela em cenário de maior incerteza”.

Num cenário de grande incerteza fiscal, o BC precisou promover um duro aperto monetário para tentar trazer a inflação para a meta de 3%.

“Na verdade, acaba virando um ciclo vicioso: o fiscal afeta negativamente a política monetária, que afeta negativamente a fiscal”, afirma Leme, da Tendências.

Hoje, quase metade da dívida brasileira é atrelada à Selic.

“Só estamos numa situação confortável porque temos um cenário externo que está favorecendo países emergentes, como o Brasil, Mas uma dívida pública próxima de 85% do PIB — quando a média dos emergentes é de quase 70% — tira o grau de liberdade”, afirma Leal. “Em algum momento, quando alguém falar: ‘quem é o pior?’ O Brasil está na frente da fila".